按照正常的申报流程，省级政府在评审市县政府提交的专项债评审材料时，形式上要求评级报告、法律意见书、财务评估报告、实施方案等资料齐全www.53xinxi.com。但由于工作采用短时间内集中评审，评审要求专家在几天时间完成线上几百个项目的评审，在有限的时间内专家只能进行简单的符合性审查，而无法进行调查研究，也不会去考察项目的真实性。因此，只要市县政府按照有关要求编写文件，即使不符合要求，最终基本也会合格。在缺乏市场机制约束的情况下，专项债的发行和管理更接近政府系统内部的资源配置，这使得项目风险全部留在了政府内部。
针对专项债在实践中出现的问题，市场有关部门曾组织专家对专项债风险进行内部评估。有的市县准备的可行性研究报告只是可通过报告，存在做大投资套取专项债资金的情况，这不利于政府对投资规模的把控。地方做大项目总投资的行为，一定程度上会使项目总投资失真、失控，为腐败留出空间，这大大降低投资效率。比如，某项目总投资原本10亿元，项目现金流能够支撑的投融资规模为8亿元，而在可研阶段总投资却达到了12亿元，相应的项目现金流能够支撑的投融资规模也虚高至10亿元。近期，多个省份的审计报告显示，专项债使用问题主要集中在资金闲置以及投向不合规等方面。投向方面甚至出现了发放工资、差旅费及购买理财等问题。
总结一下，回到对专项债申报材料编制上来：一些地方部门委托咨询机构编制了专项债项目可行性研究报告，事前绩效评价报告、实施方案、财务评估报告、评级报告、法律意见书等。各省市要求落有差别。这一大堆报告，内在编制的逻辑和内容是：
一、事前绩效评价报告来自www.53xinxi.com。根据要求，一般包括项目实施的必要性、公益性、收益性；项目建设投资合规性与项目成熟度；项目资金来源和到位可行性；项目收入、成本、收益预测合理性；债券资金需求合理性；项目偿债计划可行性和偿债风险点；绩效目标合理性；上述内容在可研报告中一般是直接照抄照搬，而对于建设投资合规性与项目成熟度，由于可研报告中涉及不多，一般是罗列几个文件批复来代替合规性；对于项目的成熟度，更不知所云。一般而言，对新开工项目除了关注项目数量、总投资、拟申请专项债券规模等内容外，还应关注完成所有审批手续，完成用地、规划许可、环评、施工许可审批手续，仅完成征地拆迁、市政配套等开工前准备工作的情况。一个项目的全过程处于哪个环节，应做出判断。
二、实施方案。更是可研报告的翻版。有些地方的实施方案就是项目概况、编制依据和原则、项目投资总额、项目预期收益、成本及融资平衡、资金平衡测算和风险控制。完全背离了实施方案的内涵。
“项目实施方案”必须包含几个内容，少一个都不完整。
项目的概述至少应该包含：项目建设目标、项目建设内容和项目建设要求；
项目的实施工作内容主要包括：需求分析：需求分析就是需求人员对建设内容的详细调研、整理、分析，最后形成需求规格说明书的过程。需求分析过程中会涉及到调研大纲、会议纪要、收集的用户资料的管理、需求调研报告、需求规格说明书等等产出。
总体技术设计：总体设计就是设计人员对项目的从技术选取、性能指标等等方面进行设计。建设思路，通过什么手段解决什么问题原文www.53xinxi.com。项目实施的组织安排，如项目管理机构、项目协调小组、项目领导小组、专家顾问组等，每个项目组，应该明确说明他们的工作范围和工作内容，特别强调每个小组的职责。项目人员安排，必须提供项目主要人员的名单，并且附录人员基本情况介绍和在本次工作中的职责。实施计划，根据项目要求，在项目要求时间范围内，完成项目初步实施计划表。
实施计划表包括：任务名称、工期、责任人、相关说明等内容。项目验收方案、人员培训、后续维护和服务等。
三、财务评估报告。一般包括项目收益与支出预测评价、项目收益与融资自求平衡性评价和项目收益抗压能力测试。根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预[2017] 89号（以下简称“通知”）文件要求，专项债券需要在满足政府专项债务限额的前提下，充分考虑资金筹措的稳定性（持续稳定的净现金流）和充足性（完全覆盖专项债券还本付息规模）。项目收益抗压能力测试是指本着保守性原则，对项目收益下行波动情况进行抗压测试，作为衡量项目收益满足本息偿付的可靠性指标。如收入下滑10%，会怎么样。
四、评级报告。财政部关于印发《地方政府债券信用评级管理暂行办法》的通知（财库[2021]8），本办法所称地方政府债券，是指省、自治区、直辖市政府（含计划单列市政府）发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券5.3.信.息.网。开展专项债券信用评级，在关注本地区经济、财政、债务等情况的基础上，应当重点关注项目基本情况、项目收益与融资平衡方案、对应的政府性基金或专项收入等情况，促进评级结果合理反映项目差异。信用评级机构对影响地方政府债券的信用风险因素进行分析，就偿债能力和偿债意愿作出综合评价，并通过预先定义的信用等级符号进行表示。
五、法律意见书。一般包括律师以下观点，发行主体资格是否经依法批准设立，业主是否合法合规。项目是否已经取得发改委等部门的批复文件，项目是否真实合法。项目具有公益性且有一定收益，是否符合《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）要求。项目是否具有稳定的预期偿债资金来源，预期收益是否能够合理保障偿还融资本金及利息，以实现项目收益和融资自求平衡。是否满足项目收益与融资自求平衡的要求。《实施方案》中所提风险控制措施是否可控等。
六、可行性研究报告。其内容不再赘述，上述各种报告编制的基础材料基本可以在可研报告中找到并拿过来复制。当然还有项目收益和融资自求平衡表或报告5.3.信.息.网。
我们要说的是，第一：不可否认的是，各种报告的还是从不同角度对专项债项目起到了一定程度的相互牵制和内在监督。在一些地区的实践中，这些报告有的只是做做样子而已。
第二，为了解决上述问题，一系列监管举措在实施，如专项债穿透式监管，以提升专项债券使用绩效。关于“穿透式监管”的要求在《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预[2020]94号）文中规定，“要依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，逐个环节跟踪进展，一级抓一级，层层压实相关主体责任，既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效，决不能乱花钱。” 主要监测项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况。
另一方面，财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，监管部门开始从事前、事中、事后环节对专项债项目资金绩效进行全流程管理，这使得专项债项目的审核进一步严格。根据此前国家发改委的通知，2022年专项债项目审核要强化事前绩效评估的要求，对于拟申请2022年专项债的新开工项目，要按照有关规定加快履行项目审批（核准、备案）手续，推动加快办理用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续。同时，要充分论证资金筹措方案，并将项目融资方案作为论证重点，结合融资结构和项目收益来源，科学规划项目资金平衡方案。
目前财政部会同发展改革委从项目成熟度、合规性和融资收益平衡等角度，加强对地方申报专项债券项目的把关，要求各地围绕党中央、国务院确定的重点领域和国家重大战略做好项目储备，按照“资金跟着项目走”的原则，积极支持符合条件的重点项目建设。这是专项债项目申报材料编制的重点。
而上述要求，在专项债事前绩效评价报告中都能得到完整的表述。
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